纪检监察干部“纪法衔接”业务培训课件
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党的十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，这与《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产X纪律处分条例》一道，体现了我们党坚持党要管党、全面从严治党的整体性要求，构筑起了一个思想建党和制度治党紧密结合的党的建设新战略，充分展现了新形势下我们党坚持纪在法前、纪法分开、纪严于法，推动纪法衔接的新理念新思想。
“纪”与“法”，是两个不同的概念。“纪”指的是党的纪律，是党组织和党员必须遵守的行为准则；“法”指的则是国家法律，体现的是国家意志，约束和规范的对象是全体公民和法人。两者虽然统一于依法治国的大背景下，但只有坚持纪法分开，才能使党的纪律与国家法律既各司其职、分工协作，又配套联动、相得益彰。
新修订的两项法规最为鲜明的特色就是纪法分开、纪在法前、纪严于法，各级纪检监察机关必须准确认识和把握纪与法的关系。
一、坚持纪在法前，推动纪法衔接的重大意义
一是纪在法前，促进党内法规同国家法律的衔接和协调。党的十八大以来，以***同志为核心的党中央以改革创新精神加强党的建设，推动党员干部廉洁自律、规范党内政治生活、加强党内监督，开拓了马克思主义党建理论新境界，开创了党的建设新局面和党风政风新气象。***同志在中央纪委六次全会上强调：“要把纪律建设摆在更加突出位置，坚持纪严于法、纪在法前”，“用纪律管住全体党员。”坚持纪在法前，用铁的纪律从严治党，让党内法规同国家法律相互衔接协调，这是我们党管党治党的理念创新。
纪在法前、纪法衔接，强调纪法分开、纪严于法。纪法分开就是在党内法规的修订上要和国家法律相分开，不能纪法混淆、界限模糊；在执行上涉及党内法规的归纪检审查，涉及国家法律的归司法检控，避免纪委和司法工作的重复交叉。纪在法前、纪法衔接，强调党内法规内容修订上坚持纪法相互衔接，执行上X纪处分和法律制裁协同作用。纪在法前绝不意味着把纪律和法律完全割裂开来，实质上是纪严于法、纪法衔接。《纪律处分条例》除了在总则中重申党组织和党员必须模范遵守国家宪法法律外，还特别强调：凡是触犯刑法已经犯罪的党员，都要受到X纪的严厉处分，这就意味着对违法的党员有着X纪和国家法律的双重惩罚。《纪律处分条例》还在实践层面工作机制上，充分发挥反腐败协调小组的作用，加强纪检机关与司法机关在信息互通、行为界定等方面的协调配合，把执纪执法贯通起来，努力实现党内法规与国家法律的无缝对接。《党内监督条例》则突出党内监督必须把纪律挺在前面，正确运用监督执纪“四种形态”。
坚持纪在法前、纪严于法，有助于促进党内法规同国家法律的衔接和协调。“违法”必先“破纪”，法律底线被践踏，往往是纪律红线一退再退的必然结果。***同志强调：“党章等党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高的要求。”只有坚持纪在法前、纪严于法，才能突出强调党员和党组织区别于普通公民的政治责任，唤醒全党特别是党员领导干部的党章党规X纪意识，进而才能以更高标准、更严要求，更好履行自己的职责，抵御公权力被滥用、国法被践踏的危险。
二是全面从严治党必须坚持纪在法前、纪法衔接。中国共产党是中国工人阶级的先锋队, 同时也是中国人民和中华民族的先锋队，这就要求各级党组织及广大党员干部必须接受更加严格的纪律约束。加入了中国共产党，就意味着要尽更多的义务，在政治上更加强调忠诚，组织上更加讲究服从，行动上更加讲求纪律。党员干部只有以更高的标准、更严的纪律约束自己，不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，才能永葆共产党人的纯洁性和先进性。
法律是治国之重器，纪律是治党之戒尺。党内法规是党为保持其党性原则、实现党的宗旨、贯彻党的路线、方针的需要而制定的约束党组织和党员的行为准则和规范，是党的各级组织和全体党员的底线；法律体现国家意志，是由立法机关制定、由国家政权保证执行的行为规则，是全体公民的底线。国家法律主要针对违法犯罪行为，而党内法规则在党员违反党的政治纪律、生活作风等方面更具约束力。坚持全面从严治党必须坚持纪在法前、纪法衔接，以党内法规和国家法律两条红线来管党治党：以党章党规X纪——这一仅限于党员干部的特殊要求作为底线，以作为一个普通公民必须遵守的底线和准则——国家法律作为底线，共同来约束广大党员干部，让党内法规同国家法律相互衔接协调，共同发挥作用。
当前和今后一个时期，坚持全面从严治党，要着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，形成风清气正的干部作风，营造良好的政治生态，使广大党员干部具有敢于担当、奋发有为的精神状态，必须坚持党内法规严于国家法律，党内法规同国家法律相互衔接协调、共同发力。既要坚持高压反腐，严查党员干部违法犯罪的大案要案，更要严明党的纪律和加强党的作风建设，依法惩治和依规处理相衔接，构筑长效机制。在毫不放松惩治、继续保持高压态势的同时，更加注重纪律约束，真正让纪律管到位、严到位，有效堵塞小错酿大祸的漏洞，从源头上阻断不正之风滋生。正是在这个意义上，***总书记指出：“加强纪律建设是全面从严治党的治本之策”。
三是纪在法前、纪法衔接，推进全面从严治党走深走实。要在行动上做到遵纪守法、严肃执纪执法，首先要在思想上养成遵纪守法的规则意识。党员干部不但要深入系统地学习、熟悉和掌握履行职责所需要的法律知识，牢固树立社会主义法治理念，更要时时刻刻绷紧严守党的纪律和规矩这根弦不放松，提高党章党规X纪意识，使纪严于法的规则意识牢牢植根于党员干部的思想行动之中。党员干部要严格要求自己，真正从思想上树牢党内法规和国家法律两条底线皆不可触碰的意识。同时要突出纪严于法的意识，与违反党章党规X纪的行为做坚决的斗争，维护党章的权威，真正使党员干部清正廉洁，忠诚于党的事业，履行党员的职责，自觉抵制权钱色等的诱惑。
从严执纪，确保党章党规X纪刚性约束。党的政治纪律和组织纪律不是空洞的口号，而是具体的硬杠杠，是带电的高压线，不能“放开”“搞活”“松绑”和搞“特殊”。遵守党的纪律，就是要自觉遵守党章，自觉维护党中央权威，时刻与党中央保持一致。党的各级组织要自觉担负起执行和维护党的纪律的责任，从严执纪，加强对党员干部的日常监督管理，对苗头性、倾向性问题抓早抓小，防微杜渐，对违反党章党规X纪的行为决不可因其未构成犯罪而轻易放过，更不能故意包庇放纵。党员干部应率先带头严格执行党的各项纪律和规章制度，把维护纪律当作义不容辞的职责，坚决防止和纠正执行纪律宽、松、软的问题，确保党的纪律成为刚性约束。
要注重党内法规同国家法律的衔接和协调。第一，厘清党内法规与国家法律的调整边界，党内法规只对党的成员或组织具有规范、调整作用和约束力，具有适用的限定性；而国家法律是对所有的社会成员，组织或机关具有规范、调整作用和约束力，国家法律的适用具有普遍性。第二，贯彻全面依法治国、全面从严治党要求，不断完善党内法规体系，处理好党内法规同国家法律之间的关系，使党内法规的健全完善和国家立法布局同步，形成内容科学、程序严密、配套完备的党内法规制度体系，不断提高党内立规和国家立法的科学化水平，确保党内法规制定与国家立法相互协调、相辅相成。第三，党的各级组织和党员干部既要做党的纪律的自觉遵守者，又要做国家法律的模范遵守者。各级党组织要把抓好党员干部遵守X纪国法作为重中之重，着力在深化崇尚X纪国法、搞好X纪国法宣传、践行X纪国法要求和维护X纪国法权威上下功夫，使广大党员干部在模范遵守X纪国法上走在前面、作出表率，真正将党内法规同国家法律的衔接和协调落到实处。
????二、纪法分开和纪法衔接要把握和处理的几个关系
一是把握纪律处分与其他处理的关系，弄清纪法分开的执行方式。纪律处分是对违反X纪的中共党员或组织，由纪检机关按照《中国共产X纪律处分条例》所给予的一种惩戒措施。对党员个人的处分包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍五类，对党组织的处分为改组和解散两类。其他处理主要指组织处理、行政处分和司法处理。纪律处分与组织处理、行政处分、司法处理虽然同为惩戒方式和手段，但法律依据、实施主体、适用对象、处分时限和惩戒形式各不相同。运用监督执纪“四种形态”，必须厘清它们之间的关系，做到处罚清楚、衔接得当。
二是处理好X纪处分和组织处理的关系。组织处理是指党组织按照干部管理权限，对涉嫌违反党规X纪的党员干部所采取的组织措施，处理方式有诫勉、调离现工作岗位、改任非领导职务、责令辞职、免职等。组织处理与X纪处分一样，都是组织行为，有着优势互补、相辅相成的关系，既可以结合使用，也可以单独使用，但要做到综合权衡、宽严相济。
比如，对违反X纪情形比较严重的，在组织处理的同时，必须给予纪律处分；对有违纪事实，但情节轻微、不足以给予X纪处分的，则可采取组织处理方式；对给予X纪处分还不足以发挥惩戒作用的，则可建议采取相应的组织处理措施；对按照规定可给予严重警告以下X纪处分、但有减轻处分情节的，如认为采取组织处理方式已达到惩戒目的，可不再给予X纪处分。
单独使用或与X纪处分同时使用组织处理，不仅有利于团结、教育、挽救党员干部本人，警示教育其他干部，而且有利于提高纪检监察机关办案效率，增强查处案件的政治和社会效果。纪检监察机关在查处违反党规X纪案件中，如认为需要采取组织处理措施的，可以向组织人事部门通报情况，提出组织处理建议。
三是处理好X纪处分和行政处分的关系。行政处分是国家机关、企事业单位，对所属国家工作人员的违法失职，但尚不构成犯罪的行为，依据《公务员法》《行政监察法》和《行政机关公务员处分条例》等法律法规的规定，而给予的一种惩戒。
相对于X纪处分的组织行为，行政处分针对的是违反行政纪律的行政行为，具有内部约束力。比如，《公务员法》第五十八条就规定:“在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。”
为了体现纪法分开，切实把纪律挺在前面，对受到行政处分的党员，执行部门还应及时移送纪检监察机关，使其受到应有的X纪处分；对受到X纪处分的党员需要给予行政处分时，纪检监察机关也应当及时向有关机关和组织进行移送。这样，通过及时有效执行X纪处分或行政处分，可以把执纪与执法贯通起来，让X纪、国法共同发挥作用。
四是处理好X纪处分和司法处理的关系。司法处理是司法机关对违反国家法律的人员依法予以行政处罚和判处刑罚，适用于包括党员在内的所有公民。按照纪法分开的原则，新《条例》删除了79条与刑法、治安管理处罚法等法律法规重复的条款，凡国家法律法规已经规定的内容就不再重复规定。但是，删除国法已有规定的内容，并不是说这些行为就不再是违纪，不再给予X纪处分。
关于删除与国法重复的内容后，如何追究党员违法甚至犯罪行为的X纪责任，新《条例》相关条款专门作出规定，党员依法受到刑事追究的，纪检监察机关和党组织应当根据司法机关的生效判决、裁定和决定及认定的事实、性质和情节，及时给予相应的X纪处分，体现X纪严于国法的要求。需要注意的是，我们虽然强调X纪严于国法、纪在法前，但决不允许用X纪代替国法。对此，在处置各种违纪违法案件中，一定要坚持纪法分开，在对严重违纪违法的党员干部给予X纪处分的同时，司法处理要随即跟进；对违法的党员干部给予司法处理的同时，X纪处分也要及时跟进。
五是认识把握各司其责与相互协作的关系，实现纪法分开的有机衔接。实行纪法分开，为的是使X纪与国法既各司其职、分工协作，又配套联动、相得益彰，最终实现廉洁政治的目标。
完善流程，共享案源
在充分发挥信访主渠道作用的同时，反腐败协调小组各成员单位要进一步加大案件和问题线索移送力度，确保移送及时到位。司法机关和行政执法机关对涉嫌违纪的党员干部，要及时与纪检监察机关做好衔接移送工作；审计、财政等部门在财务监督中，发现党员干部有违纪嫌疑的，应及时将线索及有关材料移送纪检监察机关；组织、人事部门在组织考核中，发现党员干部的违纪线索，也应及时交由纪检监察机关进行审查处理。纪检监察机关对在纪律审查中发现的涉嫌违法犯罪的党员干部，也要在初核之后，尽快移交司法机关和相关执法机关处理。需要强调的是，在移交中要进一步规范案件移送程序，严格履行交接手续，并建立评估机制，不能一送了之。
整合资源，加强协作
进一步完善办案协作配合机制，不断提升查办案件的整体合力。办案过程中，各执纪执法单位在案件管辖、案件性质、处理方法、办案方式等方面产生分歧时，要及时提请反腐败协调领导小组进行协调，提高办案效率；对上级领导批示的案件和社会各界关注的典型案件，要及时向反腐败协调领导小组反馈情况，确保办案效果；在查办重大案件时，应及时向反腐败协调领导小组通报，并定期通报案件查处情况；在发现党员领导干部犯有严重错误，或有阻挠办案情节的，认为其已不适宜继续担任现任职务，或对案件调查造成影响的，应及时通过反腐败协调领导小组，建议组织、人事部门对其采取相应的组织措施；各执纪执法机关在对党员干部进行立案调查、采取强制措施、依纪依法处理时，应及时向组织、人事部门通报情况；组织、人事部门在选拔任用干部时，需要向各执纪执法单位了解情况的，各单位应及时反馈信息。
各司其职，共同推进
要着眼全面从严治党这个大局，用好纪律规范，用足法律规定，着力推进党风廉政建设和反腐败工作。
六是正确处理好政治上从严从紧与处理上依纪依法的关系。在查处违纪违法行为必须强化从严从紧要求，在处理上要严格依纪依法，以查明的事实为根据，以党规X纪和法律为准绳，准确定性，恰当处理，确保取得良好社会效应和警示作用。
七是正确处理好快查快结与准确审查的关系。快查快结对违纪违法分子能产生较大的威慑作用，在协作办案时，各成员单位必须严格遵守时限要求，迅速查清违纪事实，做到快查快结，及时将其涉嫌违法的相关问题线索及时移交有关部门，缩短审查周期。同时，必须坚持审稳审准、客观公正，严格履行审核把关和监督制约职责，决不能单纯为了快查快结而忽视了案件质量。
八是正确处理X纪与国法的衔接关系。坚持纪法分开，并不是两者截然分离，而是要实现二者的有机衔接。具体讲就是，违反纪律的问题查清后，涉嫌违法的问题要及时移送司法机关依法查处，使腐败分子既受到X纪的惩处，也受到法律的惩罚。对纪检监察机关来说，就是要依纪行使好监督执纪问责权，给予应有的X纪处分，既不放过大错，也不纵容小节；对司法机关来说，则要依法行使好司法权，给予应有的刑事处罚，充分彰显法律的尊严与公正。这就要求纪检监察机关要注意做好证据衔接工作，注重取证的合法性，并在必要的时候提请检察机关提前介入或协助调查，以适应司法机关转换证据的需要。
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三、学习纪法衔接必须掌握好监督执纪工作新旧规定的衔接与适用
???《中国共产X纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）规则》（以下简称《规则》）的最后一条即第五十七条规定，“本规则自发布之日起施行。此前发布的有关纪检机关监督执纪工作的规定，凡与本规则不一致的，按照本规则执行”，这一规定关系到新旧规定的衔接与适用问题，在此，谈四点理解和认识。
一是《规则》的程序性决定了执行“从新”原则。王岐山同志在《关于〈规则〉的说明》中指出，“制定规则的根本目的是构建自我监督体系”，“明确纪律审查是党内审查…规范审查程序和工作流程”，从这些说明并结合《规则》的内容可以看出，《规则》是规范、约束和制约纪检机关监督执纪权的党内法规，内容主要集中在纪律审查工作的分工、流程和时限等程序性规定，是一部比较典型的党内程序法规。新《规则》作为程序法规，在溯及力问题上，一般采取“从新”原则，即“此前发布的有关规定，凡与本规则不一致的，按照本规则执行”。这与规定纪律处分、党员和党组织权利义务的2016年《纪律处分条例》这部党内实体法规有明显的区别，《纪律处分条例》作为实体法规，为了保障党员民主权利和党组织权益，在溯及力问题上，一般采取“从旧兼从轻”原则。因此，新《规则》的程序性决定了纪检机关自发布之日起要执行新规定。
???二是《规则》的位阶决定了与之冲突比较的范围。2013年5月中央发布的《党内法规制定条例》第3条、第4条、第25条规定，党内法规根据制定机关的不同分为中央党内法规和其他党内法规，并分为四个位阶：党章居首，准则次之，条例第三，规则、规定、办法、细则第四。前三位阶的党内法规由党的中央组织制定，第四位阶的法规由中央纪委、中央各部门等制定。党章在党内法规中具有最高效力，中央党内法规的效力高于中央纪委等制定的党内法规的效力。这次由中央纪委七次全会审议通过的《规则》，虽然规则送审稿在全会前分别经过中央政治局常委会会议、中央政治局会议审议同意，但《规则》的制定和发布机关仍然是中央纪委，因此，新《规则》在党内法规体系中居于第四个位阶。执行新《规则》首先不得与《党章》相冲突，也不得与中央制定的准则、条例等中央法规相冲突，这是基本前提与原则。新《规则》发布后，有同志在学习中就提出，这部法规只是一个规则，在效力上与原《检查工作条例》《控申条例》《审理条例》等相比，是否存在下位法规与上位法规的冲突问题呢？我个人认为，不能简单地以法规的名称来判断层次效力，而应以制定机关为依据来判断法规的层次效力。1990年前党中央尚没有专门关于制定党内法规的专门文件，党内法规的名称使用也没有那么规范。原《检查条例》是中央纪委1994年对1988年制定的《检查条例（试行）》修改而来，并沿用了“条例”的名称；《审理条例》《控申条例》是中央纪委1987、1993年制定的。新《规则》与上述《条例》的制定主体均是中央纪委，因此新《规则》与上述《条例》是同一位阶的新法规与旧法规的关系。根据《党内法规制定条例》第二十六条规定，“同一机关制定的党内法规…旧的规定与新的规定不一致的，适用新的规定”。这就决定了与新《规则》相冲突或不一致需要排除适用和执行的党内法规范围，必须是同一位阶的党内法规，即凡是中央纪委2017年1月8日之前制定发布的有关监督执纪工作规定与新《规则》不一致的，均按照新《规则》执行，理所当然包括1994年《检查条例》、1987年《审理条例》等在内的、由中央纪委制定发布的100多部与监督执纪工作相关的党内法规。
?三是对新旧规定关系的认识。新《规则》的发布施行并没有废止前面提到的100多部旧规定，这意味着新旧规定在纪检机关今后的监督执纪工作中是并存的。学习新《规则》，我们不难发现新旧规定存在以下三个关系：
?第一遵循与继承。新规定以《党章》为遵循，坚持以***同志为核心的党中央集中统一领导，贯彻落实《党内政治生活的若干准则》、《党内监督条例》等中央法规关于全面从严治党的战略新部署，对中央纪委之前制定100多部有关监督执纪的法规文件，进行了系统归纳、全面梳理，继承和保留了原规定运行多年所积累的诸多成功经验，如坚持双重领导、请示报告、集体讨论、证据规则、审查审理复查相分离、二十四字方针等等，均在新规定中有明文体现。同时新规则还结合十八大以来新形势新要求，汲取了纪检机关近几年监督执纪的最新成果，如使用“监督执纪”的表述而不是“案件检查”、运用“四种形态”等，这些内容并不是这次新提出的，而是对新精神和已有规定的遵循与继承。第二整理与统一。之前相关规定过于庞杂分散且实施时间跨度长，有的规定存在冲突或不一致，新《规则》按监督执纪工作的内在逻辑进行了整理、规范、统一，不可能把之前的相关规定都装进来，与之前相关规定相比，比较原则和粗线条，这就需要我们在接下来的实践中以新规则为基本遵循，但又不能与旧规定脱节。第三修改完善与创新。新《规则》坚持“信任不能代替监督”、“把监督执纪权力关进制度笼子”，紧紧围绕限制权力、制约权力作文章，在部门分设、指定管辖、线索处置、请示报告、权限配置、立案、全程录音录像、借调人员辅助工作制度、征求同级党委组织部门意见、过问案件登记、利益冲突、一案双查等等方面进行50多个条款的修改完善或创新规定，其中20多个禁止性条款为监督执纪权制定负面清单。这些完善与创新是规则最突出的亮点。
???四是执行新规定的几点建议。基于上述理解与认识，对如何做好新旧规定的衔接和适用提几点建议：已经明确作出刚性规定的，应立行立改。特别是20多个“不得”等禁止性条款，有关时限、立案程序、征求意见、办公厅（室）印章使用等对外开展监督执纪工作的规定应做到立行立改。对内部流程有明确要求但尚不细致的地方，我们应根据《规则》的精神实质，结合实际情况做好相关配套措施，做到有效管用好操作。如案管部门线索集中管理、协查手续集中办理、移送司法统一办理的具体流程，办公厅对函询函件、审理报告征求意见函统一办理的具体流程，全程录音录像的具体范围、审查组临时党支部成立办法等等；新规则没有规定或规定不明确的，仍应执行之前的明确规定。如在学习中同志们反映比较集中的一些问题：没有严重违纪但需要追究X纪责任的还需不需要立案？初核还有没有时限？核查组与审查组成员是否应分别组成？“两规”手续如何办理？等等，均属于新规则没有规定或规定不明确的问题，我个人理解均应按照之前的相关规定执行；部分条款可在研究探索中执行，应不与上位法规相抵触为原则。如第五条的部门分设涉及机构人员编制配置，第七条、第八条规定的管辖原则等均涉及组织关系与干部管理权限问题，谈话函询的部分规定与上位法规《党内监督条例》《问责条例》也有不一致的地方。这些规定有的与国家监察体制改革相关，具有过渡性，有的与立法技术有关。我们应先加强研究，执行中注意不与党章、中央党内法规等上位法规相冲突。做好与有关国家法律法规的协调和衔接。新《规则》第28条依法提请有关机关协查、32条严禁违法取证、第42条移送司法机关事宜、第43条对非违纪所得的依法返还等4个条款涉及与国家法律的衔接，对此部分的执行，新规则没有规定或规定不明确的，建议仍然按照2015中办10号文和去年11月实施的中纪发【2016】4号文执行。
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????四、浅谈纪法衔接适用的五个问题
当前，在基层执纪实践中，一些纪检干部仍然存在不少困惑，一些人对于纪法衔接条款中部分条款如何运用存在不同疑问。对此，各级纪检干部确须认真研究并准确理解。
问题一：党员有贪污贿赂、失职渎职等刑法分则规定的行为，如何判断涉嫌犯
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