调研报告：探索基层合作治理模式推进乡村振兴战略
随着经济社会发展进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这个矛盾问题在乡村最为突出，已经成为制约乡村振兴的最大瓶颈。农村经济的可持续发展离不开综合化、立体化、机制化的乡村治理体系。因此，探索基层合作治理体系，推进乡村振兴战略，是大势所趋，更是发展的必要条件。
X县是农业大县、移民大县、全省扶贫工作重点县，也是全国第二批农村改革试验区，承担着农村集体产权股份合作制改革等试验任务。近年来，全县坚持以产权改革为基点，以产权发展为主线，以脱贫攻坚为抓手，探索创新长效机制，在经济发展、社会稳定、基础设施、村容村貌等方面发生了明显变化，通过产权改革的“一子落”，实现乡村建设棋局的“全盘活”，为乡村振兴奠定了制度基础、产业基础、社会基础。但是，随着现代化、工业化、城镇化的不断深入，农村传统治理模式已不适应日益复杂的治理环境，特别是随着XX个新型农村社区、近XX万群众将住进新楼房，农村居住模式、生产方式、管理模式以及利益诉求等发生变化，迫切需要打造共建共治共享的基层合作治理格局。作为主要负责同志，必须将这一身系群众利益、事关发展大局的民生实事作为当前一项重大的政治任务，切实把推进乡村振兴的基础打好，让现代农村迸发新的活力。围绕这一主题，近期，我深入农村一线，进行了专题调研和深入思考。
一、全县基层治理的现状
1.基层党支部在基层合作治理中始终扮演着“核心堡垒”。农村基层治理，是社会治理的重点，也是基层党建工作的重点。近年来，XX县在探索基层治理工作中，始终把强化党组织领导核心地位放在首位，以抓党建促脱贫攻坚行动为统领，以“书记项目”为抓手，全面建设过硬党支部，持续整顿软弱涣散党组织，XX个后进班子全面转变。同时，选派XX名优秀机关干部到村任职支部书记，为基层党组织注入新鲜血液，选优配强了村级班子，全县农村基层党组织大部分已经成长为政治过硬、素质过硬、能力过硬、发展过硬的坚强战斗堡垒。特别随着农村综合改革和市场经济的深入推进，基层党组织正确处理与新的经济组织、社会组织、群众自治组织之间的关系，确保党组织在基层社会治理中始终处于领导核心地位，发挥了总揽全局、协调各方的作用。
2.新型农村合作组织在村级经济发展中成为“重要力量”。XX县薄弱村多、村级积累少，经营性资产过百万元的村不足XX%，但荒山、荒坡、荒坑及村庄内闲散荒地等村集体资源丰富。近年来，XX县以土地资源和政策资金为要素，按照“因村制宜、厘清产权、分类推进”的思路，探索“土地资源份额化、扶持资金股份化”改革模式，激活内在资源、内部资产，盘活外部资金，创新了合作经营形式，构建了集体经济新架构，实现了农民集体合作共赢。截至目前，共有XX个村（居）启动实施了集体产权制度改革，其中完成清产核资XX个、成员界定XX个，XX个村成立了股份经济合作社。新型农村合作组织建立与群众、村集体、经济组织之间利益联接关系，保障了农民的收益权、知情权、参与权、监督权，村级管理运行更加规范有序，促进了农村和谐稳定。同时，村集体所得收益，大部分用于基础设施建设、村庄环境改善等民生事业，美丽乡村建设取得长足进步。
3.新型农村社区基层治理模式成为发展的“新鲜课题”。XX县境内山区、老区叠加，贫困人口多，贫困程度深，脱贫难度大。XX县把实施新型农村社区建设作为一切工作的重中之重、脱贫攻坚的首要任务，工程总投资XX亿元，规划建设XX个新型社区，涉及XX个乡镇街道，XX万人。目前，XX社区已建设完成、XX个社区XX万人实现回迁。社区日益成为各种利益关系交汇点、各种社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点，受传统观念等因素的影响，仍存在大量的“一区两制”“一区多制”等现象，社区治理模式创新刻不容缓。
4.传统基层治理模式仍然占据“主导地位”。尽管XX个新型农村社区涉及到XX个行政村，占县村居总数的XX%左右，加之部分村居发展充盈着各种类型的土地股份合作社、林业专业合作社、农民专业合作社、家庭农场、农业龙头企业等新型经济组织、新型农业经济体，成为基层治理的重要参与力量，在农村基层治理中发挥着重要作用，但仍有XX%左右的村仍然沿用着传统的治理模式，不能适应新形势新时代发展的要求，逐步暴露出一些问题和制约因素，在一定程度上影响了党的执政基础和社会和谐稳定。因此，创新社会基层治理迫在眉睫。
二、全县基层治理的问题
1.治理主体较单一。由于村集体资源条件受限、对外招商引资力度不够或无法充分利用村集体资源等原因，目前，全县近XX%的行政村没有发展经济合作组织，基层治理主体仍然以村“两委”为主。近XX个村党支部功能弱化，依然沿袭旧的传统治理模式管理村庄，不能接受新型社会组织进入，在一定程度上陷入农村内部公共服务跟不上、外面公共服务进不来的困局。
2.多元主体不对等。长期以来，人们惯性认为村“两委”与经济组织的关系是管理与被管理的关系，在政策执行中必然产生一定矛盾。而受历史原因和现代发展条件的制约，农村经济合作组织需在利益整合和公共服务供给方面承担更多的责任，却不能够承担相应的管理责任，造成权责不对等，直接影响了村级经济组织自治功能的有效发挥。
3.村民自治不完善。在开放性、流动性的农村社会中，大量乡村劳动力选择进入城镇打工，留守在农村的往往是妇女、儿童和老人，村庄空心化现象严重。村民自治既缺少高素质高能力、能够带领村民致富的村干部，也缺少有文化、懂技术、会经营的新型农民，无法正常参与村级事务管理。同时，乡镇对村委会管理服务方式有待转变和进一步加强，农村基层权力行政化倾向较为突出，对村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，不愿支持村民自治，甚至妨碍村民自治，挫伤了村干部的积极性。
4、新型社区有短板。新型农村社区多是“多村合一”，人口量大，组织无序，社区群众自治机制、组织建设和制度建设还不到位，社会管理职能未有序衔接，许多公共服务职能还没有真正延伸到社区。社区民间组织发展培育不足，市场化服务滞后，不能满足社区居民生活生产的需求。
5、产权改革不充足。在产权制度改革中，大多数村采取定期调整股权模式，没有对股权永久性固化到户，一方面增加了成员对集体资产收益的不确定性，一方面亦让股权的有偿退出、流转继承、抵押担保等权能改革探索难以为继。股改后，如何发挥“理事会、监事会、股东代表会”的作用，将经济管理职能从村委会管理服务职能中剥离出来，实现村庄治理“政经分离”；基层党组织如何加强对集体经济组织的领导；乡镇党委政府、村委会如何对集体经济组织进行监管；如何经营集体资产，确保增值，成为当前面临的重大课题。
6、乡村能人存缺口。有的村随着大量农村优质劳动力外出，精英人才远离农村，留守群体日渐老龄化，双重“失血”令农村人才出现断层、“空心化”，一些乡村选不出治村能人，导致“无人能为”；有的村有农业龙头企业、返乡创业青年、大学生退伍士兵和其他一些优秀的本土人才，但是不愿意加入党组织，不愿意参与村集体事务，导致“无人想为”；有的村集体班子健全，但是带动发展的能力不强，村“两委”班子不善为，不会为，导致“有人无为”的困境。
7、乡村法治待提升。外出务工群体多，群众学法意愿低，造成普法、学法相当难，“讲人情、讲关系”“遇事找熟人”成为习惯；有的农村基层干部不学法、不懂法，法律知识缺乏，法律素质偏低，以言代法、以权压法，依法促发展、强服务、抓治理的能力和水平不高。“法治为形、人治为实”现象较为普遍；农村法制教育的滞后，农村群众法律意识普遍不强、法制观念淡薄、法律知识缺乏，群众学法、懂法、用法的能力十分有限，监督难。
三、创新基层合作治理的对策
1、强化多元共治。一是强化基层党组织建设。始终坚持农村基层党组织领导核心地位不动摇，推行新型农村社区“三委三区两覆盖”治理模式，即在组织领导及管理服务机构上，成立社区总支委员会、社区事务管理委员会和社区事务监督委
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