关于公安基层基础工作的调研报告
郡县治则天下安，基层强则社会稳。习近平总书记高度重视抓基层打基础，深刻指出“基层是党的执政之基、力量之源”，“各级都要重视基层、关心基层、支持基层”。公安机关夯实打牢以派出所为重点的基层基础工作，既是维护国家政治安全和社会大局稳定的必然要求，也是培育提升新质公安战斗力、推进公安工作现代化的重要支撑，还将为提升基层治理效能注入强大动能。
一、基层基础工作正处于新的发展方位
党的二十届三中全会审议通过了《关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，要求“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度”，为加强基层治理指明了前进方向，公安基层基础工作随之进入新的发展阶段。
（一）纵观派出所发展史，其职能定位随着形势变化而不断调整、不断适应
总体来看，派出所职能演变经历了五个阶段：镇反防特的“前沿哨”。新中国成立初期，国内百废待兴，社会环境极为复杂，派出所负责维护新接管的城市和新解放的农村地区秩序，全面参与镇反运动，民警xx小时背着枪在大街上巡逻。人口管理的“主阵地”。社会主义建设时期，派出所中心工作逐步由巡逻打击过渡到户口管理，为国家计划经济建设提供人口资料。严打整治的“生力军”。改革开放后一个时期，社会不安定因素较多，在两轮“严打”的背景下，派出所主要精力投入侦查破案，事实上成为“第二刑警队”。支撑全警的“千斤顶”。进入新世纪，派出所逐步转变为集防范、管理、打击、服务于一体的基层综合性战斗实体。基层治理的“排头兵”。进入新时代，派出所职能逐步与社区治理融合，工作目标调整为“基础牢、出事少、治安好、党和人民满意”。派出所工作发展史，就是一部社会治理变迁史，是随着经济社会发展和治安形势需要，从简单到复杂、从浅表到深入、从解决具体治安问题到推进源头治理的过程，体现了治理理念和治理能力的持续提升。
（二）对标党中央和部省决策部署，打造预防警务、推进前瞻治理的信心更加坚定
20xx年x月，习近平总书记在全国公安工作会议上强调，要树立大抓基层、大抓基础的导向，推动重心下移、警力下沉、保障下倾，增强基层实力、激发基层活力、提升基层战斗力。20xx年x月，公安部全面深化公安改革推进会提出“派出所主防”理念，强调要将派出所工作重心转移到辖区管理防范上来，提高全天候服务群众和保障安全的能力。2024年全国公安工作会议对深化基层基础建设，实施主动警务、预防警务作了细化部署。王小洪部长在地方调研时，强调要把派出所建设摆在突出位置，不断夯实公安基层基础。2023年，xx省委在全省组织开展为期x年的主动创稳行动，公安机关充分发挥主力军作用，推动被动维稳向主动创稳转变。这些都与党的二十大提出的“安全第一、预防为主”“塑造高水平安全”和提高市域社会治理能力的要求高度统一。从工作实践来看，维护稳定更多倾向于“治已病”，主要通过强力手段来处置风险；塑造安全更加注重“治未病”，主要通过前瞻治理化风险于无形，这方面，派出所的作用至关重要。“派出所主防”是防患未然的防、止于未萌的防、见微知著的防，是打造先发警务、前瞻警务、预防警务的必然选择，从根本上廓清了派出所的职能定位，有利于统一各级公安机关思想，走出以破案打击“论英雄”的惯性思维和认识误区，进一步明确了基层警务现代化的发展方向。
（三）聚焦新目标新任务新要求，xx公安把做强基层、做实基础置于突出位置来抓，破解了一些瓶颈难题
近年来，按照部党委决策部署和新一轮加强派出所工作三年行动计划，xx公安将基础警务确定为创新发展的“四大警务”之一，点面结合、强力推进。面上注重统筹联动。深化落实“情指行”一体化、“两队一室”等机制改革，在城区派出所设置综合指挥室，构建省市县所纵向贯通的合成作战警务模式。制定出台派出所工作标准化建设实施意见、办理刑事案件负面清单规定，明确部门警种xx余项重点基础工作任务，统一纳入考评，推动形成全警抓建的“大基础”格局。点上聚焦难题破解。大力推进“一村一辅警”建设。xx辅警紧缺的问题十分突出，去年警辅比仅为x：x.xx，远低于全国水平。我们积极推动“一村一辅警”纳入平安建设考核范畴，厅班子成员包抓市州，专门成立辅警管理科规范管理使用，“一村一辅警”覆盖率由xx.x%提升至xx%。打通事业编民警晋升通道。20xx年，省上为派出所统一招录了xxxx名事业编警察，由于身份原因无法套改职级、晋升警衔。坚持具体问题具体分析，在县级公安机关设立直属事业单位，打通了万名事业编民警职业发展通道。省强制医疗所全面建成投用。通过积极汇报争取，建成投用省强制医疗所，实现省内重性精神障碍患者应收尽收。
通过点面结合的举措，一定程度上缓解了警力资源不足的压力，调动了基层队伍的主观能动性，推动基层警务现代化开好局、起好步。基层基础工作是一项永不竣工的工程，只有开始没有结束、只能加强不能削弱。新征程上，公安机关肩负着塑造高水平安全、保障高质量发展的历史重任，基层基础工作愈显重要，必须常抓不懈、久久为功。
二、当前基层派出所面临的工作困境
通过走访调研发现，基层工作面貌较过去明显改观，很多同志有想法、想干事，但也面临不少实际困难，特别是人员、机制、保障等方面的一些老问题长期存在，严重制约基层提振。
（一）“巧妇难为无米之炊”——警力相对不足的矛盾依然突出，难以支撑警务规范化运行
xx共有xxxx个派出所，警力占县分局的xx.x%，社区民警占派出所的xx.x%，但警力紧缺仍是基层反映最集中的问题。究其原因，一是事增警不增。随着城市扩容、人口增长、社会流动加速，城区派出所的工作任务越来越繁杂，但在严控编制的政策背景下，警力增长跟不上实际需要。比如，xx市一县级公安机关近xx年未增加编制警力，社区民警人均管辖xxxx人以上，客观上存在管不过来的情况。城区所事多人少，农村所事少人更少，调研发现，个别农村所仅有x名正式民警。二是下沉有水分。一些地方在推动警力下沉过程中，把年龄偏大、患病不能参与值班备勤的民警安排到派出所，导致越到基层队伍老化越严重。有的县级公安机关为达到“两个xx%”要求，让机关民警在派出所“兼职”“挂名”，还有一些部门警种长期借调派出所民警参与专项工作，包括近年来各级公安机关设置了不少“中心”“专班”等非常设机构，人员主要从基层遴选抽调，造成一线精干力量上行，派出所实际警力少于账面警力。三是辅警缺口大。xx属于西部欠发达省份，地方财政捉襟见肘，“一村一辅警”招录难、保障难。一些地方辅警薪资待遇低、层级化管理未落实，每年约有xx%辞职离岗，人员频繁变动，不利于工作开展。受警力制约，派出所警务机制改革举步维艰，xx按照“两队一室”运行的派出所xxx个，仅占户籍派出所总数的xx.x%。
（二）“处不完的警、执不完的勤”——执勤处警牵制了派出所大部分精力，基础工作被后置弱化
上世纪末公安机关提出的“四有四必”承诺式服务和“有困难找警察”的观念深入人心，由此产生地方政府对公安机关过于依赖，以及群众对警察期望值过高的问题，导致警情居高不下，近x年xxxxx警情年均增幅xx万起。派出所往往被警情和临时性工作牵着鼻子走，“警务围着警情转”的传统模式没有改变。
大量增多的矛盾纠纷类警情成为基层最棘手的问题。受三年疫情和经济下行影响，社会戾气上升，家庭、婚恋、邻里、债务等矛盾纠纷类警情明显增多，xxxx年全省接报家庭、婚恋、邻里、债务等纠纷类警情xx.x万起，同比上升xx.x%，且此类警情具有反复性，处置起来耗时费力，还容易引发投诉炒作。
分流非警务警情的高呼声与“有进口无出口”的现实形成强烈反差。国务院推进xxx与xxxxx联动分流改革后，xx出台了实施方案，但尚未实现平台对接互通，主要通过话务转接的方式分流，效率相对较低。与公安机关强调“警情快处”不同，xxxxx的勤务模式呈现“细报慢处”特征，处置工单需要x至x个工作日，且分流机制难以从根本上解决部门推诿问题，派出所考虑首接责任，很多还得自己处理。
“条块结合、以块为主”的管理体制下临时性任务层出不穷。基层反映，近几年信访处置、征地拆迁和地方政府交办的安保任务增多，有的派出所每年参与执勤xx次以上，部分地方还让派出所参与流浪犬清理、噪音污染治理等工作。这些本不属于公安职责范围的事，派出所不能拒绝、只能执行，时常打乱正常工作节奏。面对接处警、执勤安保等大量必须优先完成的“硬任务”，派出所忙于眼下、难顾长远，致使基础工作一定程度上沦为“副业”。
（三）“上面千条线，下面一根针”——派出所既为公安工作兜底，也为基层社会治理兜底
派出所是基层综合性战斗实体，但一些同志反映，现在坏就坏在“综合性”的定位上，各方面工作层层下压到派出所，使其陷入任务应接不暇、工作孤立无援的两难境地。
令出多门让派出所无所适从。县级公安机关部门警种与派出所是业务指导与被指导的关系，但一些警种为了提高在同级特别是派出所的话语权，通过考核指标和考核分值设定将指导权转化为指挥权，多头指挥、交叉指挥与指令打架、指令不通等问题依然存在，也间接导致派出所参会多、报表多、迎检多，减负感受不明显。
部门警种支援机制有名无实。虽然各地建立了支援派出所机制，但支援场景不够具体、流程不够清晰、责任不够明确，没有相应的实施细则和考评机制来保障落实，导致支援不到位、受援效果不够好。有派出所长反映，“不让我们支援就不错了，哪还指望支援我们”。
基层治理中相关部门联而不动。由于相关职能部门的基层力量不足、非全天候上勤等客观因素，风险防范、矛盾化解等联动机制运行不畅，派出所往往被推在最前面，既难以从根本上解决问题，还面临“既靠前又兜底”的窘境。比如群体访、严重精神障碍患者肇事肇祸等，根子不在公安，但追责少不了派出所，基层反映“上面千把刀、下面一个头”。在权力有限、责任无限的背景下，派出所民警普遍感到压力山大，不愿扎根基层甚至想着逃离派出所。
三、基层基础工作中存在的问题及症结
基层不强，基础工作就很难做实。客观审视xx公安基层基础工作，最普遍的情况是社区民警下沉少，最现实的问题是治安要素管控不到位，最突出的短板是群众工作有所弱化，最明显的差距是智慧应用水平低，与基层警务现代化的要求不相适应。结合实际剖析深层次原因，主要是“四个根子”：
（一）“表象在工作，根子在思想”，对“市县主战、派出所主防”的改革要求领会把握不准
一些市县公安局内设机构多、职责分工细，但掣肘于资源获取、考核评价、工作对接等，仍倾向于同省厅在组织机构上保持一致，机关运转耗费了过多警力。有的领导干部政绩观有偏差，“重打轻防”思想根深蒂固，对基础工作说起来重要、抓起来次要，落实派出所办理刑事案件负面清单搞变通、打折扣，派出所本就有限的警力围着案件转、追着逃犯跑，对社区警务投入不足，一警多岗、一警管多村格的现象较为普遍。
（二）“瓶颈在警力，根子在能力”，基层能力建设不适应形势任务发展变化
警力不足是客观的、相对的，但素质能力不提高，补充多少人都解决不了根本问题。当前，基层能力建设正处于“青黄不接”的阶段：很多年轻民警不善于做群众工作，下社区进不了门、说不上话，加之社区警务与网格化服务管理融合不够，传统的治保会组织名存实亡，群防群治流于形式。公安信息化工作“长板在建设、短板在应用”，越到基层人才越紧缺，很多民警还停留在查询、比对等较低层次，懂专业、会研判的凤毛麟角。省厅为派出所综合指挥室授予了系统平台高级权限，但大多数用不起来，主要开展综合管理、视频巡查、接收反馈上级指令等工作，大数据赋能实战的“最后一公里”没有打通。
（三）“问题在民警，根子在领导”，未能充分调动基层民警工作积极性
基层民警长期超负荷工作，身心压力较大，一些同志抱有“多干多错、不干不错”的消极思想，有的甚至处于“躺平”“半躺平”状态，这与领导机关和领导干部的领导能力、领导方法有很大关系。“严”的一手不敢用，抓班子、带队伍不敢动真格，队伍作风疲沓。“优”的一手没跟上，缺乏行之有效的激励措施，派出所民警特别是社区民警在提拔晋
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